Este artículo tiene su origen en la intervención del autor, nuestro compañero Pablo Guerrero, en un debate de la UNED el 9 de diciembre de 2020
Los ODS y el principio de estabilidad presupuestaria
Posiblemente, todos estaremos de acuerdo los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) no podrán alcanzarse sin que el poder público se implique, por ejemplo, en poner fin a la pobreza y reducir las desigualdades (ODS 1 y 10), garantizar la sanidad y bienestar de los ciudadanos (ODS 3) o, también, una educación de calidad (ODS 4).
Sin embargo, la implicación del poder público comporta, necesariamente, la movilización de recursos económicos, que son necesariamente limitados. Fue Alexander Hamilton, en los albores del nacimiento del Estado constitucional, quien señaló, en El Federalista, que “el dinero está considerado, con razón, como el principio vital del cuerpo político, y como tal sostiene su vida y movimientos, y lo capacita para cumplir sus funciones más esenciales”. Es decir, sin dinero no cabe hablar de poder público. Y sin dinero, igualmente, tampoco podrán alcanzarse los ODS
Alcanzar los ODS requiere de la implicación del poder público, lo que, como para todo lo que hace, requiere de dinero.
Pero, ¿de dónde puede el sector público obtener recursos económicos para alcanzar los ODS? En principio, los ingresos públicos provienen fundamentalmente de dos fuentes: de los impuestos y de la deuda.
Ante esta tesitura, puede resultar muy tentador para el poder público recurrir al endeudamiento público para alcanzar dichos objetivos. Pero no podemos perder de perspectiva que la finalidad de los ODS no es simplemente alcanzarlos, sino que debemos de ser capaces de sostenerlos en el tiempo. Y, en este marco, recurrir al endeudamiento para sufragar determinados programas puede ser una decisión más que desafortunada.
En primer lugar, porque toda deuda, a fin de cuentas, restringe la libertad del Estado para determinar su futuro. Un Estado endeudado, como sintetizó brillantemente el profesor Rubio Llorente, es un Estado que pasa a tener dos pueblos, el pueblo del Estado y el pueblo del Mercado -cuyas voluntades, máxime en el tema que abordamos, no suelen ser coincidentes-.
El Mercado presta, pero lo hace con unas condiciones. De modo que solo cuando el Estado responde -únicamente- ante sus ciudadanos, puede garantizar que la política se oriente por completo a la consecución los objetivos decididos democráticamente.
Por otro lado, el endeudamiento puede ser una herramienta perversa para la consecución del primer ODS, y del décimo, al que ya se ha hecho referencia. En efecto, nos estamos refiriendo a la eliminación de la pobreza y a la reducción de la desigualdad.
Una sociedad endeudada es, a largo plazo, una sociedad más desigual: porque quien tiene recursos económicos prefiere adquirir títulos de deuda pública, y cobrar un interés, que contribuir al sostenimiento de las cargas públicas a través de un sistema tributario de carácter progresivo. A mayor endeudamiento, a medio y largo plazo, mayor desigualdad.
Por otro lado, establecer límites al endeudamiento no impide la consecución de otros ODS -en materia sanitaria, o educativa, por ejemplo-, ya que el establecimiento de un freno al endeudamiento no comporta, per se, una negación del Estado social, ni de los derechos de carácter prestacional.
El principio de estabilidad presupuestaria tan solo establece un equilibrio entre ingresos y gastos, que puede alcanzarse, en efecto, recortando los gastos, pero también incrementando los ingresos. El principio de estabilidad, por ello, se dice que es neutro al Estado social.
Es decir, y como primera conclusión, la introducción de límites al endeudamiento no solo no impide la consecución de los ODS sino que puede coadyuvar a conseguirlos.
La propia naturaleza de los ODS aconseja que su obtención se financie con más ingresos públicos, no con mayor endeudamiento, que siempre perjudica más a la población menos pudiente.
No obstante, fue el griego Solón quien acuñó aquello de “Nada con exceso, todo con mesura”, para guiar el comportamiento práctico de los hombres. Y ello es especialmente relevante hoy, pues hay muchas maneras de introducir límites al endeudamiento en un ordenamiento jurídico, y algunas de ellas, ciertamente, pueden limitar en exceso la capacidad que debe tener el Estado para hacer frente a coyunturas económicas adversas.
En efecto, en momentos económicos críticos, cuando la recaudación impositiva se hunde, es necesario que el Estado se endeude para continuar prestando determinados servicios esenciales.
Sin embargo, no es especialmente relevante que un año un poder público incurra en déficit, y se endeude, si es capaz a lo largo del ciclo económico de revertir esa situación: es decir, si es capaz de controlar su déficit estructural.
Llegados a este punto, por lo tanto, es importante diferenciar entre dos conceptos económicos de interés: el déficit nominal -que es aquél en el que incurre una Administración Pública en un ejercicio económico concreto- y el déficit estructural -que es aquél en el que incurre una Administración Pública de manera recurrente, con independencia de los avatares del ciclo económico-.
Es decir, una Administración Pública puede tener un déficit estructural cero e incurrir en déficits de carácter nominal: un año incurre en un déficit nominal del 2%, al siguiente del 1%, luego vienen las vacas gordas y tiene un superávit del 1 y al siguiente del 2.
Si el ciclo económico hubiese durado cuatro años, esta Administración tendría déficit estructural cero y habría logrado aplicar políticas económicas de carácter contra cíclico. En definitiva, habría logrado mantener la prestación de servicios sociales y, al mismo tiempo, habría eludido endeudarse a medio plazo. Es decir, el control del déficit estructural evita el sobreendeudamiento en el medio y largo plazo. El déficit nominal es, tan solo, el síntoma de una enfermedad que es el sobreendeudamiento. La sostenibilidad financiera del Estado depende, por ello, del control del déficit estructural.
Así las cosas, debemos complementar en este momento la primera conclusión que habíamos extraído. Dijimos antes que el principio de estabilidad presupuestaria puede, sin impedirlo, coadyuvar a la consecución de los ODS. Ahora podemos añadir que, para ello, este principio debe configurarse en términos de déficit estructural. Solo así se permitirá a las AAPP realizar políticas económicas contra cíclicas para continuar prestando de manera sostenida los servicios sociales previstos en la Agenda 2030.
Es un principio generalmente admitido que el control del déficit estructural es imprescindible para la sostenibilidad financiera del Estado y, por ende, para que pueda implicarse sin ataduras en la obtención de los ODS.
SISTEMAS FISCALES PARA CONTENER LA DEUDA
Teniendo todo ello en consideración, vamos a analizar algunos sistemas de disciplina fiscal implementados en diferentes Estados que pueden servirnos de ejemplo, o antiejemplo, para regular un freno al endeudamiento.
El primero en el que nos centraremos es EE.UU., por ser el primer Estado donde se constitucionalizó este principio.
El modelo estadounidense de disciplina fiscal se caracteriza porque, en el mismo, la Federación (el gobierno federal) no tiene limitada su capacidad de endeudamiento, sino que son los estados federados los que, voluntariamente, en un contexto de sobreendeudamiento vivido a mediados del XIX, decidieron constitucionalizar el principio de estabilidad presupuestaria. Además, en este modelo, los estados federados han limitado constitucionalmente el déficit en términos nominales: de manera que de manera anual –o a lo sumo bianual- deben presentar unas cuentas equilibradas.
A efectos prácticos, desde la perspectiva del ciudadano, esta última circunstancia no es especialmente relevante, pues en los momentos recesivos, los estados disminuyen su nivel de gasto -y con él el estándar de las prestaciones sociales que ofertan- pero dicho espacio es ocupado inmediatamente por el gobierno federal, que no tiene limitada su capacidad de endeudamiento.
El sistema gira en torno al spending power y al principio de prevalencia en el que se asienta el sistema de distribución competencial estadounidense. Sin embargo, visto en su conjunto, el modelo no contempla ningún freno útil al endeudamiento: se establece un férreo control del déficit nominal en los estados, pero en momentos recesivos la Federación mantiene inalterada su capacidad para movilizar recursos públicos.
El modelo de disciplina fiscal estadounidense, por lo tanto, se acerca más bien a un no modelo.
Frente al modelo estadounidense, encontramos el modelo europeo de disciplina fiscal, donde el Estado social, además, ha alcanzado una dimensión indudablemente mayor que en EE.UU. Pues bien, dentro de este paradigma europeo podemos encontrar los sistemas de Alemania, España e Italia.
Estos sistemas se caracterizan por haber constitucionalizado, para el Estado en su conjunto, un freno al endeudamiento en términos de control del déficit estructural. En efecto, por mandato del art. 3.2 TECG (Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, tratado extracomunitario pero que debe incorporarse al ordenamiento jurídico de la Unión Europea), los Estados miembros deben limitar su déficit estructural en una norma preferentementeconstitucional.
Alemania, España e Italia han cumplido dicha previsión en la propia Constitución. Alemania en los artículos 109 y 115 LFB, España en el artículo 135 CE e Italia en los artículos 81 y 97 CI. España y Alemania prohíben, directamente, que pueda incurrirse en déficit de carácter estructural: no año a año, sino a lo largo del ciclo económico, los ingresos deberán igualarse a los gastos. Alemania sí que admite un déficit estructural del 0,35%, atendiendo a que el TECG permite hasta un 0,4% de déficit estructural.
Debemos de recordar de nuevo aquí a Solón: nada con exceso, ni siquiera la limitación del déficit estructural. Una cosa es la prohibición del endeudamiento a lo largo del ciclo económico y otra su limitación, su freno, tal y como se hace en el TECG y en la LFB (Ley Fundamental de la República Federal de Alemania).
Por otro lado, y también como muestra de mesura, la LFB se limita a imponer que los Länder no puedan incurrir en déficits de carácter estructural. Italia, sin embargo, prohíbe a sus regiones incurrir en déficits de carácter nominal, reservándose el gobierno del Estado en exclusiva la capacidad de aplicar políticas económicas de carácter contra-cíclcio. En España, en principio, se acepta que las CCAA incurran en déficit nominal, pero a nivel legislativo se han introducido una serie de límites que restringen muy severamente la capacidad que tienen las CCAA de aplicar políticas económicas de carácter contra cíclico.
Quiere decirse con ello que, a la hora de configurar un sistema de disciplina fiscal, debe tenerse en consideración que, si bien el principio de estabilidad presupuestaria no afecta ni al principio democrático ni a la cláusula social del Estado, éste sí que puede tener un impacto muy intenso en la forma en la que se distribuye el poder a nivel interno.
En los países descentralizados, el cómo se aplique el principio de estabilidad presupuestaria tiene un impacto relevante en la distribución del poder entre el gobierno central y los territoriales.
Esta sería la tercera conclusión de esta exposición: como decíamos, el freno al endeudamiento, siempre que se haga en términos de control del déficit estructural, no impide alcanzar los ODS, todo lo contrario, pero sí que puede afectar a la forma en la que el poder se distribuye territorialmente. Y por ello este factor, y sus repercusiones para la forma de Estado, sí que deben ser estudiadas muy cuidadosamente antes de adoptar un sistema de disciplina fiscal.
CONCLUSIONES
En definitiva, a lo largo de estas líneas se ha tratado de poner de manifiesto que las reglas fiscales, pese a su mala prensa, son un instrumento necesario para alcanzar, y sobre todo sostener en el tiempo, la vigencia de los ODS. Para ello tienen que ser regulados, es cierto, con la suficiente flexibilidad y teniendo en consideración el impacto que las mismas pueden tener en la distribución territorial del poder de aquellos Estados que cuenten con una estructura descentralizada. Si bien, no se debe olvidar que, en todo caso, las reglas fiscales son Derecho, y que, una vez constitucionalizadas con la flexibilidad que se precise, su observancia es ineludible si se quiere mantener la fuerza normativa de la Constitución.
